【裁判要旨】：国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”

案件索引：（2019）最高法行再167号

基本案情

广东省韶关市中级人民法院（以下简称韶关中院）一审查明，大朱家村民小组与何家冲村民小组争议的标的为林地、土地所有权；争议之林地位于xxx行政管辖范围内；大朱家村民小组称之为“大岭里”，何家冲村民小组称之为“大岭头”；争议面积约360亩；四至为：东至岐顶倒水，南至凉亭（大朱家村民小组称为柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶，西至路，北至大水??也称大??坑；争议林地内有部分林地和部分旱地，广东省乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）并未明确旱地的位置和四至；争议林地内的林木为松树，为何家冲村民小组在2012年至2013年种植，林木所有权属何家冲村民小组所有，大朱家村民小组予以确认。

2016年8月3日，乐昌市政府作出乐府林决字〔2016〕6号《土地权属争议处理决定书》（以下简称6号处理决定），其中“本府认为”一节的内容为：“根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十一条及第十五条之规定，双方当事人未取得《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》的，双方所提供的1981年《山权林权所有证》是处理本宗山林纠纷的处理依据。大朱家村民小组以1号协议书为其村xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭登记的权属来源，权属来源清楚，本府予以采信，由于大朱家村民小组所持xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭四至包括了现争议范围，因此，大朱家村民小组主张现争议范围内的林地权属属其村所有，本府予以支持。何家冲村民小组在1981年申领其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭权属登记时，隐藏了该块山岭部分（现争议范围）在1976年已经通过1号协议书协议归大朱家村民小组所有的事实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条之规定，应撤销xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭包括现争议范围部分的权属登记。因此，何家冲村民小组以其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭来主张现争议范围内的林地权属归其村所有，本府不予支持。至于现争议范围内的旱地权属，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条之规定，由于1号协议书是真实有效的，该协议书签订后现争议范围内的林地和14亩旱地权属均归大朱家村民小组所有，在现争议范围内，除这14亩旱地外其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在林地权属属大朱家村民小组所有的林地上逐步开荒所形成，但无证据证明这部分旱地所有权发生转移，因此，现争议范围内的旱地权属属大朱家村民小组所有。”乐昌市政府作出处理决定:一、撤销持证单位为“秀水公社何家冲大队第一队”xx65林权证第三栏所载“大岭头”山岭包括现争议范围部分的权属登记，其余部份权属登记仍然有效。二、争议山名大岭里（又称大岭头），面积约360亩，四至：东至岐顶倒水、南至凉亭（大朱家村民小组也称柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶、西至路、北至大水??也称大??坑。此四至范围内的林地和旱地权属归大朱家村民小组所有。三、待该处理决定书生效后，现争议范围内的林地使用权如何行使包括租金、租用期限等应由陈世菌与大朱家村民小组另行协商解决。

一审判决

韶关中院（2017）粤02行初14号行政判决认为，韶关市政府于2016年12月28日作出97号复议决定合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”明确了人民法院审查行政机关的行政行为，不仅仅是审查其处理结果；人民法院进行合法性审查，就是严格依照法律的规定，审查行政机关的行政行为有没有查清事实，有没有正确适用法律、法规、规章。如韶关市政府复议决定“本府认为”一节所述，韶关市政府撤销乐昌市政府的林地、土地行政裁决的理由，主要有三项：一是认为乐昌市政府未对林地与旱地的面积与四至进行明确划分；二是乐昌市政府没有查清1976年签订协议后，双方当事人在现争议范围内是否有新的开荒地，面积有多少，耕种与经营管理等事实；三是应当适用土地法律、法规确定土地权属。经查，韶关市政府认定乐昌市政府没有查清土地的四至范围，存在着基础性事实不清情形，与乐昌市政府裁决书所述内容相符；不仅如此，乐昌市政府没有调查清楚有关土地的经营管理事实，也存在事实不清等情形。乐昌市政府应当在查清上述事实的前提下，根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》确定争议土地的权属。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大朱家村民小组的诉讼请求。大朱家村民小组不服，提出上诉。

二审判决

广东高院（2017）粤行终1682号行政判决认为，大朱家村民小组提交的1号协议书共有四条内容，其中第一条内容明确约定朱家第四生产队（现为大朱家村民小组）和何家冲一、二队（现为何家冲村民小组）争议的大岭里山岭（四至为：东至崎头顶，南至柞树坳对上顶，西至崎苦山顶，北至大水??元）权属归朱家第四生产队（大朱家村民小组）所有。协议书第三条内容则是在第一条约定大岭里权属归朱家第四生产队所有的前提下，约定将何家冲一、二队在大岭里内的14亩开荒地的征粮任务减去，增入朱家第四生产队。从协议书四条内容来看，1号协议书已经明确约定了大岭里山岭（包括14亩旱地）权属归朱家第四生产队（大朱家村民小组）所有。而且，大朱家村民小组以此协议书为权属来源依据，于1981年10月2日领取xx41林权证，该证第六栏记载的“山名：大岭里；面积：500亩；四至：东至岐顶、南至凿树坳凉亭、西至岐扇排、北至大水??元”，与上述协议书约定的大岭里地名、四至一致。即，1号协议书约定的大岭里山岭四至范围均在大朱家村民小组持有的xx41林权证证载范围内，该证第六栏记载的大岭里（包括林地以及开荒出来的旱地）应统一适用林地林木权属争议处理的有关规定调处，不宜将该证记载范围内的山岭区分出林地和旱地，从而分别适用不同的法律法规进行处理。韶关市政府作出的被诉复议决定仅采信1号协议书第三条内容，认为该协议书记载的内容只提到争议范围内有14亩开荒地的公粮任务转到大朱家村民小组，而对该协议书第一条明确当时双方争议的大岭里（包括14亩开荒地在内）权属归大朱家村民小组所有的内容不予采信，属于认定事实不清，其据此作出的97号复议决定，主要证据不足，依法应予以撤销。大朱家村民小组诉请撤销该复议决定，理由成立。一审判决驳回大朱家村民小组的诉讼请求，认定事实不清，适用法律法规不当，依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决；撤销97号复议决定；由韶关市政府重新作出行政复议决定。

最高院判决

本院认为，本案的争议焦点问题为韶关市政府作出97号复议决定撤销乐昌市政府的6号处理决定是否正确。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，对其中主要事实不清、证据不足的，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，虽然1号协议书约定争议地的林地权属及14亩旱地权属归大朱家村民小组所有，但是经过乐昌市政府现场勘查，6号处理决定明确争议地范围内有部分林地和部分旱地，并认定除1号协议书涉及的14亩旱地外，其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在争议地内逐步开荒形成。但乐昌市政府未进一步查实争议地内新开荒的旱地面积及管理事实，也并未根据查明的事实依照前述规定确定旱地权属，故6号处理决定主要事实不清、证据不足，韶关市政府作出97号复议决定撤销6号处理决定并责令乐昌市政府重新作出处理决定并无不当。一审判决维持97号复议决定，驳回大朱家村民小组的诉讼请求正确，本院予以支持。二审认为应当统一适用林地林木权属争议处理的有关规定进行调处，不宜适用不同的法律法规对争议地内的林地和旱地分别进行处理，属于适用法律错误，本院对此予以纠正。