【基本案情】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：邰海松等人（名单及基本信息附后）。

诉讼代表人：邰海松，男，1973年9月5日出生，汉族，住安徽省当涂县。

诉讼代表人：邰召虎，男，1967年9月6日出生，汉族，住安徽省当涂县。

诉讼代表人：邰正明，男，1970年2月26日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。

邰海松等人的共同委托诉讼代理人：梁红丽，北京在明律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。

法定代表人：李国英，该省人民政府省长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：安徽省马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区太白大道2008号。

法定代表人：袁方，该市人民政府市长。

再审申请人邰海松等人因诉安徽省马鞍山市人民政府（以下简称马鞍山市政府）征收补偿安置方案及安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终1195号行政裁定，向本院申请再审。经审查后，本院于2019年9月29日作出（2019）最高法行申5702号行政裁定，决定提审本案,并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

安徽省合肥市中级人民法院一审查明，2012年12月30日，安徽省人民政府作出1376号《批复》，批准马鞍山市政府在马鞍山市用地范围内，转用并征收集体农用地3.3302公顷（其中耕地2.8311公顷）、征收集体建设用地33.5887公顷，合计批准建设用地36.9189公顷，用于城市建设。2013年5月8日，马鞍山市政府作出52号《征地公告》，对1376号《批复》的征地批准机关、批准文号、文件名称、批准征收土地位置、面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等予以公布。2017年2月28日，马鞍山市国土资源局作出《补偿安置方案》。2017年9月5日，马鞍山市政府作出2017年第Ｂ15号《博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称15号《公告》）。该《公告》主要内容为：建设用地项目名称、被征收土地位置、被征收土地单位及面积、征地拆迁补偿标准、拆迁安置实施单位及操作步骤和方法、依法申请听证和行政复议的途径等。其中，征地补偿安置的主要内容为:统一年产值1850元／亩，农用地土地补偿费按统一年产值9倍计，安置补助费按15倍计，补偿标准为4400元／亩；建设用地土地补偿费按统一年产值5倍计，安置补助费按7倍计，补偿标准为22200元／亩；青苗和地上附着物补偿标准，按照《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》（马博政办〔2016〕69号）文件规定执行；被征地农民养老保险，按照《马鞍山市被征地农民基本养老保障暂行办法》（马政〔2005〕14号）办理。并于2017年10月8日在被征收地依法予以张贴公示。邰海松等人及邰正勤对此不服，于2017年10月16日向安徽省人民政府申请行政复议。2017年12月20日，安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕502号《行政复议决定书》（以下简称502号复议决定），确认15号《公告》违法。邰海松等人对此不服，于2018年1月5日诉至一审法院，请求撤销马鞍山市政府作出的15号《公告》及安徽省人民政府作出的502号复议决定。另，庭审前邰海松等人提出对《马鞍山市土地征收补偿安置办法》之《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》中的第二条进行附带审查的请求。

【一审裁定】

安徽省合肥市中级人民法院一审认为，本案被诉行政行为系马鞍山市政府作出的15号《公告》及安徽省人民政府作出的502号复议决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条及第二十六条之规定，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。本案中，邰海松等人起诉要求撤销马鞍山市政府作出的15号《公告》及安徽省人民政府作出的502号复议决定。但房屋征收补偿方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力。人民法院单独对补偿方案进行审查，不符合诉讼经济、便利的原则。且马鞍山市政府作出的15号《公告》属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征收人的合法权益产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。关于邰海松等人提出规范性文件附带审查的请求，因本案未对行政行为进行实体审查，对于该行政行为依据的规范性文件亦不予审查。遂裁定驳回邰海松等人的起诉。

邰海松等人不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。二审法院查明的事实与一审法院认定的事实一致。

【二审裁定】

安徽省高级人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案邰海松等人诉请撤销马鞍山市政府作出的15号《公告》，实质是对该方案的补偿标准有异议，其应当提交马鞍山市政府进行协调，协调不成则由批准征收土地的人民政府进行裁决。马鞍山市政府作出的15号《公告》并不直接对被征收人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。故一审裁定驳回邰海松等人的起诉并无不当。安徽省高级人民法院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

【再审理由】

邰海松等人仍不服，向本院申请再审称：15号《公告》直接影响被征收人的实体权益，属于行政复议和诉讼的受案范围。一、二审法院认定事实错误。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，被征收人对征收补偿安置方案不服的可以提起诉讼，一、二审法院适用法律错误。故请求撤销一、二审裁定，指令一审法院对本案重新审理。

本院对一、二审法院审理查明的事实予以认可。另查明，502号复议决定载明，邰海松等人申请行政复议称，“15号《公告》涉及的征地补偿安置方案并未依法进行公示；补偿安置费用过低且形式单一，仅单方面决定实行产权调换，未提供选择货币化补偿安置，侵犯了申请人合法权益。”

【再审裁定】

本院认为，本案的焦点问题为：邰海松等人的起诉是否属于行政诉讼受案范围。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服申请裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定以及目前各地裁决与复议两种程序并存的实际情况，土地权利人对补偿安置有异议，经过裁决或复议后仍不服而提起诉讼的，人民法院均应当予以受理。本案中，邰海松等人因对马鞍山市政府作出的案涉征地补偿安置方案等有异议，已于2017年10月向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府就征地补偿安置标准等问题进行审查后，于2017年12月20日作出502号复议决定，以程序违法为由确认15号《公告》违法，并告知对复议决定不服可以起诉。如前所述，本案属于行政诉讼受案范围。一审法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回邰海松等人的起诉，二审法院维持一审裁定，系适用法律错误，依法应予纠正。

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销安徽省高级人民法院（2018）皖行终1195号行政裁定；

二、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初15号行政裁定；

三、指令安徽省合肥市中级人民法院审理本案。

合议庭成员：聂振华 袁晓磊 李小梅

案号：（2020）最高法行再15号

二〇二〇年三月三十日

法官助理张雪明

书记员王昱力